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作者：Amir Lebdioui，牛津大学国际发展系副教授，研究方向为资源依赖型国家的经济多样化、绿色产业政策和低碳创新、初级产品附加值提升和基于生物多样性的发展模式。

来源：Amir Lebdioui, “The Political Economy of Moving Up in Global Value Chains: How Malaysia Added Value to its Natural Resources through Industrial Policy,” Review of International Political Economy, Vol. 29, No. 3, 2020, pp. 870-903.

导读

本文以马来西亚的石油、橡胶和棕榈油产业为例，探讨了产业政策在促进初级产品部门升级方面的作用，尝试为联系发展型国家和全球价值链两支文献做出贡献。本研究得出了几项发现。（1）产业前后向关联不只是通过市场力量展开的，提升产品附加值的过程可能会受到一系列阻碍，包括全球价值链上的权力关系。发展中国家的联系发展存在高壁垒，因此需要国家干预。（2）马来西亚政府对资源部门产业升级的干预远远超出了解决市场失灵的范围，高附加值产品所需的生产能力是通过协调一致的产业政策和租金的战略性导向积累起来的。（3）政治因素，包括执政联盟的基础、以行政主导和政治竞争为特征的政体、以及区域知识氛围的影响，对于理解政府选择价值链升级发展战略的政策意愿和实施能力至关重要。

研究问题的提出

本文借鉴马来西亚的案例，研究初级产品增值的政治经济学，这有助于将国家在价值链升级过程中的作用概念化。更具体地说，本文探讨了产业政策及其政治基础在发展中国家面对市场对增值的阻碍时所发挥的作用。

1957年独立时，马来西亚高度依赖锡矿和橡胶出口，这两类初级产品占到其总出口的85%左右。受到国际大宗商品价格波动对出口造成冲击的影响，马来西亚从70年代开始寻求提高出口结构的多样化水平，一方面开始发展棕榈油和石油部门，另一方面开始向初级产品开采的上下游产业发展。马来西亚的资源部门已成功地从原材料出口活动转向以知识密集度、研发能力和技术先进性为特征的高附加值活动。由此而来的问题是：马来西亚资源部门为什么能够成功地沿着价值链实现升级？本文提出，更关注技术升级、能力积累和“干中学”的动态比较优势战略能够较好地解释马来西亚的资源型工业化。

全球价值链中产业升级的理论视角

（一）关联发展战略

以初级产品部门为起点建立前后向关联一直是发展经济学分析发展中国家经济结构转型的主要关切之一。赫希曼在其经典文献中指出了初级产品开采可能带来的三类联系，即财政联系、消费联系和生产联系，其中生产联系在他看来最可能带来经济结构的多样化以及沿价值链的产业升级。其中，后向联系（上游价值增值）指初级产品开采所用投入品和服务的本土化，前向联系（下游价值增值）指初级产品深加工的本土化。在此基础上，赫希曼及其后的一系列研究者认为，资源富足国实现经济结构多样化的最佳途径是以资源部门为核心建立纵向关联；而非如资源诅咒研究所认为的，应当在与资源不相关的部门建立竞争优势。

尽管赫希曼的上述分析视角具有重要的理论意义，但在本文作者看来，其默认了产业的前后向联系能够在市场力量的自发推动下建立。然而在现实情境中，发展中国家的产业升级一方面会面临高企的市场壁垒，产业升级往往需要密集的投资、对复杂技术的掌握等，但后发展国家本土往往缺少这些要素；另一方面产业升级还会受到一系列非市场因素的阻碍，如全球价值链过程中领导企业和供应商之间的非对称权力关系。

（二）全球商品链中的升级战略

90年代兴起的全球商品链/价值链研究的主要理论关切有两方面，一是考察领导企业和供应商之间的权力关系，二是考察这种权力关系如何影响后发国家供应商沿价值链的升级。在此，“沿价值链升级”可定义为“转向高附加值的生产活动，以提高技术、知识和技能，并增加从参与全球价值链中获得的收益或利润”。

对于领导企业和供应商之间的非对称关系，价值链研究认为领导企业时常能够主导供应商的行为，并限制其沿价值链升级的空间，具体手段包括尽可能垄断利润、利用制度性权力影响国际组织和所在国政府的政策输出、限制技术扩散等。由于存在领导企业对后发国家供应商的压制，后发国家政府在推动本国产业升级过程中理论上能够发挥重要作用，其核心在于帮助本国企业平衡与发达国家领导企业在价值链中的不对等关系，包括帮助本国供应商与领导厂商签订长期合约、支持领导厂商向本国厂商的技术转让等。

虽然价值链研究确认了国家能够发挥的重要作用，但其仍然没有完全澄清国家具体应当采取什么样的政策、以及特定政策得以制定和实施所需的政治社会条件。

（三）发展型国家理论

发展型国家理论强调国家干预和产业政策对于后发国家经济持续增长和产业升级的必要性，并指出干预的有效实施有赖于国家相对于私人寻租团体之间具有一定的自主性，同时国家与社会之间通过良性的政商关系相互连接。

虽然新古典经济学会以寻租成本质疑国家干预的有效性，但发展型国家理论会给出两点反驳：一是发展型国家事实上也同样追求控制寻租成本；二是寻租存在不同的类型，在特定情况下寻租能够刺激更加有效的创新和学习，使寻租伴生的收益超过了其带来的社会成本。以马来西亚为例，虽然寻租普遍存在于经济部门之中，但不同部门的发展绩效存在显著差异，如汽车工业中的寻租活动降低了生产效率，因其有意限制采购华人企业生产的更有价格竞争力的零部件；而在后文将进一步分析的资源密集型行业中，寻租则更与有的发展绩效同时共存。

此外，发展型国家理论对比较优势的理解也不同于新古典经济学。后者主要采取静态比较优势的视角，强调既有禀赋和技术能力的路径依赖效应；而前者则采取动态比较优势视角，强调国家可以能动地推动本国从初级产业向更具规模效应和更高技术密集度的中高端产业发展。

随之而来的问题是：国家是具体如何推动本国产业技术能力发展并获得新的比较优势的？具体到本文语境下，马来西亚是如何制定和实施价值链升级政策的？国家在其中的角色是什么？国家得以行动所依傍的环境是什么？

马来西亚资源部门升的级特征事实与产业政策概览

尽管一般认为马来西亚的经济奇迹很大程度上是由电器与电子行业带来的，但首先，过去十年中棕榈油、橡胶和石油产业对马来西亚净出口的贡献持续增加且已超过电器与电子行业。其次，上述行业的出口产品并不仅仅局限于原材料和初级产品，而是包含了上下游附加值更高的产品。在本世纪最初十年，50%的资源部门出口产品都经由马来西亚本土加工。再者，马来西亚资源部门也显示出了全球出口竞争力，尤其是在棕榈油制品方面有着极高的显示性比较优势（RCA）。下表概括了马来西亚在棕榈油、橡胶和石油三个领域内出台的主要产业政策：

表：马来西亚初级产品部门升级的主要政策

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政治经济学分析：资源型工业化的政策动机

然而仅仅观察政策并不能告诉我们什么，更需要进一步追问国家为什么有意愿且有能力采取上述干预措施。马来西亚资源部门产业升级政策的设计和实施是在特定的历史、制度和意识形态背景下进行的。本节强调了以“行政主导与民主特征并存”为特征的马来西亚政治形态、执政联盟的基础、发展规划的历史遗产以及东亚其他经济体发展模式的影响。

（一）执政联盟的政治基础和商品价格波动

影响追求产业升级政策意愿的因素在本研究分析的三个商品部门中有所不同。在资本密集型的石油行业，政府的首要任务是获得更多的财政收入，以便日后重新注入国家发展计划。不过值得注意的是，马来西亚政策制定者并没有为了“创收”而在短期内最大化石油收益，而是选择了在长期内投资于产业升级，并成功通过更高附加值产品的出口获得比纯原油出口更大的收益。马来西亚执政者为什么会有意愿实施长期结构转型的投资？本文认为，巫统的政治主导地位至关重要。执政党所面临的政治生存威胁较小，可能有助于激励政策制定者进行转型投资，以提高该行业的长期生产力，而不是以牺牲附加值为代价在短期内榨取石油租金。

与石油部门相对，橡胶和棕榈油业属于劳动密集型产业，是农村地区马来人生活所依靠的支柱产业。而从20世纪50年代到2018年，农村地区一直是巫统在政治上占主导地位的基础，因此执政联盟在促进前后向产业关联以增加附加值和就业之前，必须先鼓励促进种植业的发展以巩固执政地位。不过，马来西亚政府也采取了包括限制原材料出口在内的一系列抑制初级产品出口和发展高附加值产业的措施。本文认为，这可能是由于马来西亚政府对原材料和初级产品部门实施国有化所致，这一做法削弱了国内可能抵制初级产品出口限制和工业升级的政治力量。进一步向前追溯，对原材料和初级产品开采活动的国有化是新经济政策（NEP）时期族群经济结构调整导致的结果。由于对马来土著个体投资者的特别股份分配方案未能取得成功，政府转而建立了一个由各类组织和信托机构组成的网络，代表马来土著直接投资于相关公司并持有股份。这有助于解释公共机构和马来土著群体之间如何相互协调利益诉求，建立有利于高附加值产业发展的激励相容机制。

出台发展高附加值产业政策的时机也与商品价格波动有关。马来西亚资源部门的价值链升级大部分发生在 20 世纪 80 年代商品价格低迷导致经济衰退后，当时石油、棕榈油和橡胶三个行业的国有和私营企业决定转向附加值更高的生产活动。尽管高附加值并不能完全消除产业在原材料价格波动面前的脆弱性，但总体上能够使三个部门的出口收入更加稳定。由于商品价格波动会同时对执政联盟的政治基础和重要资金来源（主要为石油收入）造成的严重影响，由此不难理解20世纪80年代执政联盟推动资源部门产业升级背后的政治考虑。

（二）政策计划与行政主导

马来西亚以资源部门为基础的发展并不是临时和碎片化政策干预的结果，而是在政府成体系的规划下，通过马来西亚五年计划、工业总体规划和经济转型计划等一系列产业政策实现的。值得进一步追问的是：为什么马来西亚的产业政策能够在较长的时间内保持连贯性？本文认为，这一方面得益于马来西亚以建立执政联盟与“联合主义”（consociationalism）为基础的政治体制，这确保了在较长时间内支持制定和实施发展战略的一系列制度安排得以延续。另一方面也得益于马来西亚政坛较长时期内的行政主导倾向，主要指马哈蒂尔从八十年代起连续执政逾二十年，从而使其领导下的政府获得了充分的时间实施长期和连续的产业政策。

（三）地区背景、知识氛围和马来西亚的实用主义发展战略

日本与东亚四小龙发展模式的成功对马来西亚经济政策制定也产生了深远的影响，如1981年马哈蒂尔政府提出的“东向政策”即将日本和韩国设为经济发展的典范加以学习。从全球范围看，当时马来西亚的做法并不寻常，因主流的发展政策建议是基于华盛顿共识。类似的“反常”选择还出现在亚洲金融危机后，马来西亚政府也拒绝接受国际货币基金组织提供的应对方案，并比其接受了相关整改建议的东南亚邻国更快从危机中恢复。马来西亚以一种实用主义的立场对待国际组织的政策建议很大程度上受到其东亚邻国经验的影响，也部分地与前文所提到的国内政治条件有关。

结论

本文提出，从马来西亚资源部门沿价值链升级的经验中可以概括出四点结论：

一是由于市场性与非市场性壁垒的存在，产业升级不会自动发生。在棕榈油业行业中，马来西亚既面临一些给定的经济壁垒，如有限的国内市场、专业技能的短缺、距离最终消费地距离遥远等；也面临人为设定的壁垒，如欧盟的关税、植物油游说团体发起的反棕榈油运动等，反映出价值链中的权力关系如何可能阻碍发展中国家实现产业升级。在这种情况下，政府可以针对资源部门出台财政激励、贸易保护等一系列干预政策，并确保价格扭曲带来的租金被重新投入于高附加值活动之中。本文提出，影响发展绩效的并非是否存在寻租，而是租金是否被用于激励创新学习和提高生产率相关的活动。为实现这一目标，马来西亚政府不仅仅采取创租措施，也配套地持续培育产业竞争力，包括注重研发支持、促进向关键市场的产品出口等。

二是不同于既有研究认为马来西亚经济发展的主要驱动力来自于电器与电子部门，本文认为以资源密集型行业为起点建立前后向关联，使资源部门开展具有更高附加值和更高知识密集度的活动，也是经济增长的重要动力，并在直接方面（通过增加出口收入和就业）和间接方面（通过建立联系、提高价格稳定性以及积累技术、工业和营销能力）产生了可观的溢出效应。例如在石油部门，前后向关联的发展促进了新产业（石油化工、塑料、合成橡胶）的发展，也加强了与现有产业（汽车、电气和电子产业）的联系。

三是尽管外国投资和跨国公司可以成为获取外国知识的重要渠道，但它们也可能会干扰本土技术能力的最终发展，这与李根等学者提出的“低收入阶段发展中国家应积极参与全球价值链，但中等收入阶段应从全球价值链中适度脱嵌”的观点相一致。在马来西亚，恰是在棕榈油和橡胶业实现国有化后，对原材料进行深加工的意愿才开始上升；在此之前，欧洲实体控制下的种植园企业更倾向于出口毛棕榈油。此外，在橡胶行业本国公司和外国公司在本地采购行为上存在很大差异，本国公司更偏好与本国供应商建立合作关系，而外国公司则总体上偏好进口投入品。

四是政治过程很大程度上影响了价值链升级。本文揭示了一些因素（如国家对商品开采活动的所有权、执政联盟的政治基础与商品部门之间的关系），政治约束既影响了国家采取有利于资源部门长期发展能力、也影响了采取相关做法的意愿。因此本文强调产业政策的有效性深嵌于特定的政治和历史背景之中，并对其可移植性存保留意见。

词汇积累

sporadic volatilities

零星的波动

shale gas revolution

页岩气革命

Vendor Development Programme (VDP)

供应商发展计划

译者：余嘉荣，国政学人编译员，复旦大学国际关系与公共事务学院，研究兴趣为国际发展、经济制裁。

校对 | 夏菲吴谨轩

审核 | 李源

排版 | 郭思佳