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临时联盟如何使国际制度“去制度化”

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作者：Malte Brosig，南非金山大学国际关系系副教授，主要研究国际组织之间的互动、非洲和平与安全架构、金砖国家、维和行动；John Karlsrud，挪威国际事务研究所高级研究员，研究重点为联合国维和行动。

来源：Malte Brosig, John Karlsrud, “How ad hoc coalitions deinstitutionalize international institutions,”International Affairs, Vol. 100, No. 2, 2024, pp. 771-789.

导读

临时联盟（ad hoc coalitions, AHCs）可被定义为自主安排、在既定制度之外临时成立并在有限时间内承担特定任务的制度安排。自冷战结束以来，临时联盟已成为全球和平与安全架构的重要组成部分。由于临时联盟更容易与国家利益保持一致，允许通过双边协议使各国能够迅速向本国和邻国领土部署部队而无需通过繁琐的官僚程序和多边组织的监督，在非洲大陆和其他地区，建立临时联盟成为了一个强劲趋势，并正在成为国家间安全合作的首选形式。

基于此，文章提出了“去制度化”（deinstitutionalization）的概念，并以非洲打击博科圣地的多国联合特遣部队（Multinational Joint Task Force, MNJTF）及其与非洲联盟不断变化的关系为案例，探讨临时联盟如何导致去制度化进程，以及这对现有制度带来的后果。

文章有助于补充对“去制度化”的概念及实证研究，并为政策研究提供了有益启示。

文献回顾

除了少数例外，“去制度化”一词对国际组织和全球治理的研究来说是新的。经典国际关系学术研究探索国际制度是如何建立、如何运作的。尽管对这一问题解释的理论具有多样性，但这些理论文献的共同点是将重点放在国际制度的建立，以及扩展—运作阶段，解释它们的产生过程、内部设计和维持机制。而后，不断增加的制度密度引起了对于制度复杂性和组织间关系的研究。

然而，随着自由多边主义的深刻危机和大国政治的回归，情况发生了变化。去全球化的进程和在现有制度内合作意愿的消退正变得越来越明显。自由多边主义的危机使得学术研究方向更多地反映了国际制度正在经历的局限性，如研究内部僵局、国家退出国际组织、国际组织的寿命，甚至衰亡。学术界将重点从传统的国际治理形式转移到越来越有吸引力的替代方案上，如低成本制度、非正式的政府间组织和临时联盟。这些替代形式的国际治理形式的共同点是它们都在探索逆向制度化（reverse institutionalization）的过程，但现有研究并没有明确指出这一过程。因此，现有研究对去制度化进程的概念及实证研究仍存在不足，需要澄清去制度化的概念，使其成为一个可行的分析工具。

去制度化

“去制度化”并不是指国际治理中制度的缺失，相反，这些制度继续存在并保持相关性。“去制度化”描述的是通过绕过国际制度所规定的既定议事规则来削弱这些制度和重组全球治理的过程。这带来的结果是，此前制度化的权力变得非正式化。为了实证评估去制度化的过程，文章提出了三个衡量指标。

第一，临时联盟绕过决策过程的标准程序。在制度化的进程中，决策先于行动，而在非制度化的环境中，决策在事后才开始发挥作用，对已经启动的行动进行授权、认可或确认。

第二，在去制度化的情况下——在事后制度化决策的参与很少甚至不存在的情况下——政策行动的实施往往会偏离国际制度既定的脚本。

第三，资源分配的转变。大多数国际制度依赖于来自利益相关者、私人或公共捐助者的资源。临时联盟花费的资源可能不对其他制度适用，并且不能简单地从其他来源替代。

对于影响去制度化的出现及其进程的条件，文章基于制度主义方法，提出三个论点：

第一，基于理性制度主义，制度对利益相关者的吸引力取决于其解决问题的能力。如果某种制度的资源禀赋与其执行授权任务的能力之间的不匹配程度加深，那么该制度在职能上就不充分，甚至已经过时。在这种情况下，功能空白出现，并可以由临时联盟占据。

第二，制度的粘性可能成为一个不利因素，使之面临着制度化能力与现实需求之间日益不匹配的风险。当现有的制度结构对外部变化的适应能力有限时，临时联盟更有可能出现。

第三，现有的制度结构既反映历史利益，又反映当前利益（这也与第二个条件相关）。通过表现出高度的制度适应来应对突然爆发的危机，很可能会破坏既定的利益、资源配置和影响力的平衡，并且不能保证危机结束后能够恢复原状。这使得现有制度不愿意支持快速适应，并为临时联盟留下了功能空间。

案例研究

多国联合特遣部队最初由乍得湖流域委员会 (Lake Chad Basin Commission, LCBC) 于1994年成立，其职责仅限于打击犯罪活动，并于1998年扩大到跨境不安全局势。长期以来，尼日利亚将博科圣地威胁视为国内问题。然而，随着叛乱组织将其对尼日利亚东北角的控制范围扩大到喀麦隆和乍得边境，多国联合特遣部队于2012年重新启动，以打击叛乱并稳定受博科圣地影响的地区。然而，目前只有6个成员国中的4个（喀麦隆、乍得、尼日尔和尼日利亚）以及非成员国贝宁参与了该任务部队，这使得多国联合特遣部队在官方的非洲和平与安全架构（The African Peace and Security Architecture, APSA）之外运作。

非洲和平与安全架构为多国联合特遣部队的发展留下了怎样的制度空间？

就应对博科圣地而言，非洲和平与安全架构显示出一些设计缺陷，例如地域僵化和缺乏灵活性，这促进了临时联盟的出现。博科圣地的活动并不局限于单一的区域经济共同体。然而，非洲南部非洲共同体的主要维和工具（非洲待命部队）由五个区域经济共同体和相关机制组成，每个区域经济共同体都有自己的次区域待命部队。受博科圣地影响最严重的国家（尼日利亚、喀麦隆、乍得和尼日尔）属于两个不同的区域经济共同体。博科圣地的大部分行动影响到作为西非经共体成员国的尼日利亚。尽管尼日利亚与西非经济共同体有着明确的区域联系，而且加纳也提出了组织西非经共体反应的倡议，但尼日利亚在政治考虑下阻止建立西非经共体部队。对于尼日利亚而言，其首选方案是多国联合特遣部队，它允许根据《联合国宪章》第51条对博科圣地采取军事行动，且从技术上讲，这不需要全球或区域国际组织的任务规定或授权。

非洲和平与安全架构无法对危机做出制度性回应，这为临时联盟的设立打开了空间。2013年11月，在多国联合特遣部队部署之前，非洲联盟设立了一种快速干预工具，即非洲危机即时反应能力（African Capacity for Immediate Response to Crises, ACIRC）。理论上，非洲危机即时反应能力比非洲待命部队（African Standby Force, ASF）更适合应对博科圣地危机，它无需在一个单一的区域经济共同体的范围内运作，并成为一种旨在抵御叛乱分子的军事工具。这一项目较为短命的项目，因为这一项目由南非发起而被视为南非的工具，缺乏包括尼日利亚在内的主要非洲国家的支持，其实施将改变该组织内部的权力和利益平衡，使得非洲不可能在打击博科圣地的斗争中使用它。而多国联合特遣部队提供了一个官僚精简的快速反应，既没有不必要的外部监督，也没有直接控制。

最后，对融资机制的检查和比较对于揭示临时联盟如何产生和维持至关重要。在原则上和实践中，非洲联盟和非洲区域经济共同体都无法为多国联合特遣部队提供足够的资金。在这种情况下，获得国际资金至关重要。由于临时联盟的地位日益突出，国际捐助者重新考虑了对非洲和平与安全架构及其非洲维和部队的支持。2016年至2021年间，多国联合特遣部队获得了非洲和平基金（African Peace Facility, APF）的支持，所有资金均通过非洲联盟进行。2021年3月，欧盟用欧洲和平基金（European Peace Facility, EPF）取而代之。通过欧洲和平基金，欧盟可以直接支持临时联盟和双边合作伙伴，从而增强非洲联盟和临时联盟之间的竞争关系。

结论

随着多边主义经历几十年来最严重的危机，政府间组织面临着新的挑战，其中之一是临时联盟的频繁使用。本文利用为打击博科圣地叛乱而建立的多国联合特遣部队及其与非洲和平与安全架构的关系探讨临时联盟如何促进去制度化进程，以及这对现有制度带来了什么后果。

由于各国政府决定通过多国联合特遣部队而不是非洲和平与安全架构采取行动，后者被降级为辅助作用；非洲和平与安全架构的决策机制和协议只是事后激活的；欧盟大幅改变了其主要融资工具，导致资源分配现在绕过了非洲和平与安全架构。以上因素的综合导致了去制度化。去制度化并不会使非洲和平与安全架构变得多余，而是将其作用降低至更规范性的行动方面，通过决议授权和支持多国联合特遣部队，从而提供国际合法性和认可。

文章对多国联合特遣部队的研究代表了大量案例，未来需要更多的研究来进一步探讨临时联盟的后果以及跨大陆和政策领域的去制度化现象，应进一步发展去制度化的概念，通过评估大量案例来提出更多的中程理论并探索范围条件。同时，非制度化进程将引起一些政策问题，频繁使用临时联盟而牺牲现有制度的做法在多大程度上是一种值得欢迎还是有问题的趋势需要进一步探讨。

词汇积累

Ad hoc coalitions

临时联盟

Multinational Joint Task Force

多国联合特遣部队

Institutional density

制度密度

Regime complexity

制度复杂性

译者：李琳洁，国政学人编译员，中国人民大学国际关系学院国际政治专业。

校对 | 盖云天沈好文

审核 | 丁伟航